鐵三角

　　【原標題:小汽車限購:如果無奈，請別任性】

　　12月29日，在深圳香蜜湖一家汽車4S店，由交管、市場監管等部門組成的執法隊對該店的銷售和庫存情況進行統計。新華社記者 毛思倩攝
　　2014年12月29日17時40分，深圳市政府舉行新聞發佈會，發佈《深圳市人民政府關於實行小汽車增量調控管理的通告》，決定從當日18時起實行小汽車限購。全市小汽車增量指標額度每年暫定為10萬個(包括2萬個電動小汽車)，年度指標視交通、大氣環境和汽車需求適時調整;每年8萬個普通小汽車指標，50%採用搖號，50%採取競價。
　　深圳不是第一個限購的城市——北京、上海、廣州等多個城市早已實行;深圳也不是第一個突然限購的城市——2014年3月，杭州市也是突然宣佈實行限購，從政府發佈到正式實施，只有5個小時。但從發佈到實施相隔僅20分鐘，深圳將“突襲”做到了極致。
　　相比於其他城市，深圳市的執行力度也是空前的。媒體報道，有記者在新聞發佈會後立即趕到位於深圳香蜜湖的汽車交易市場，起初汽車銷售人員表示抓緊時間的話還可以買車，但很快，由交警、市場監督管理局等部門組成的執法隊就趕到現場，封鎖了4S店，不讓顧客進入購車。
　　深圳限購，引發公眾新一輪對限購、限行等公共政策的反思。目前，成都、重慶、武漢等多個城市均存在實施限購政策的可能性。相信這樣的反思，會讓接下來限購的城市把這項工作做得更好。
　　 限購背後的無奈
　　對於為何限購，深圳市政府解釋，截至2014年12月20日，深圳市機動車保有量超過314萬輛。按照現有態勢，到2016年底，機動車保有量將超過400萬輛。據測算，屆時中心城區晚高峰擁堵時長將從2014年的55分鐘拉長至92分鐘。
　　對於為何“突襲”，深圳市政府表示，限購可能引發集中搶購，必須迅速實施。其回應稱，對小汽車進行增量調控是一項高度敏感的舉措，涉及面廣、影響大，若提前向社會公開，極可能引發小汽車集中搶購，既造成車輛劇增、增加交通擁堵，又引發社會不穩定因素，使限購政策的實施效果大打折扣。因此，為有效減緩小汽車增長速度，遏制交通惡化，經過借鑒其他城市的利弊得失，並慎重研究，採取迅速實施增量調控的措施，儘量將負面影響降到最低。
　　深圳市政府的解釋和回應，說得過去。和其他限購城市一樣，深圳市也面臨交通擁堵的現實壓力(北京等城市限購，則出於交通壓力和空氣污染的雙重壓力)。通過出台公共政策，確保每個人利益受損最小化，既是政府權力，也是政府責任。
　　任何一項公共政策，都涉及對利益的重新分配。具體到限購政策，它要調整的是，部分人的買車需求和所有市民(包括有買車需求的人)對空氣清潔、交通暢通訴求之間的平衡。如果我們不否認這種調整的必要性，那麼，必要情況下必要限度限購的正當性，就毋庸置疑。
　　事實上，每次限購，地方政府都逃不掉輿論的質疑。對於此次限購可能遭受的質疑，深圳市未必沒有預見。如果事實是其已有預見而寧可頂著“失信”、“違法”等帽子實行限購，那隻能說明，現實壓力令其無奈到怎樣的程度。
　　緩解城市交通壓力，有很多方法，比如經濟杠桿調節、交通佈局科學合理等，但沒有哪一種措施能像限購一樣立竿見影。為緩解交通壓力，政府都採取了哪些措施?這些措施實施的效果如何?作為對市民影響最大的舉措，限購為何不可或缺?如果政府能把這些明明白白告訴百姓，相信限購舉措會得到更多認同。遺憾的是，不僅深圳，之前限購的城市，也從未和百姓“交心”。
　　“突然限購”引發政府誠信話題
　　2014年3月，杭州市突然限購，曾引發強烈質疑。因為針對限購“傳言”，當地多次“闢謠”。
　　深圳的情況和杭州類似，也曾多次“闢謠”。某4S店銷售員，甚至因散佈限購謠言而被行政拘留，深圳市交警局還為此專門召開了新聞通氣會。《北京青年報》題為《“突襲”限購事小，政府失信事大》的評論，整理出當地之前堅決不搞突襲的承諾:2013年11月，深圳市公安局副局長王國賓向媒體表示，如果深圳出台限牌限號政策，“一定會廣泛聽取意見，絕對不會搞突然襲擊”;2014年1月深圳市五屆人大六次會議記者會上，針對深圳是否實行小汽車限購的問題，深圳市政府負責人明確表示，目前只依靠提高停車費用等經濟手段治理擁堵，只有到經濟手段失靈的時候才會採取行政手段;而就在限購一周之前，深圳市交委負責人還在首屆北上廣深交通會議上表態，深圳不會學習北上廣(實行限購)。
　　這些人的發言，都不是在表達個人觀點，而是代表組織就公共政策向公眾發言。言猶在耳，限購卻突然發生，在情感上的確讓人難以接受，一些深圳市民用“粗暴”來形容此次限購。
　　不相信上述承諾的人，可能早已買上車;相信的人，面臨的則是無車可開(搖號)，或者需要付出一筆不小的金錢代價(競價)。“以後你說的話，我是信還是不信呢?”這是部分市民的糾結，也是政府失信的代價。
　　現實發生了變化，曾經說過的話並非一定不能改。但出台的政策和一個星期前說的話截然相反，如何讓人相信當初表態的慎重與真心?
　　不妨設想一下:如果深圳市有關部門意識到現實變化導致之前“不限購”表態難以實現，那麼，合適時間適當場合作出“不排除採取限購措施”的表態，會發生什麼?引發搶購是肯定的，限購政策的實施效果會打折扣，但和政府朝令夕改相比，哪種損失更該避免呢?對此，不同人或有不同判斷，但就修複的難度而言，政府修複受損的公信力，難度要更大一些。
　　還要指出的是，政府失信波及的範圍，並不局限於當地。新華社記者就深圳限購採訪西安等地市民，不少人表示，擔心自己所在城市也會效仿杭州、深圳突然限購，買車計劃將儘快完成。柳女士表示:“自己的女兒明年要結婚了，本打算明年結了再買車，現在突然聽到深圳限購消息，說限購馬上就限了，一點準備時間都沒有，加上上次杭州限購的情況，所以很害怕西安會突然限購，不如趁年底趕緊買了算了。”
　　一旦對未來缺乏明確預期，“趕緊買了算了”或成為更多人的選擇。如此，城市擁堵將被人為加劇。
　　正當程序缺失是突然限購的最大硬傷
　　上文已經提到，特殊情形下必要限度限購，具有現實合理性。但法理上的正當性，並不能賦予限購合法性，限購需要明確的法條依據。同時，除了限購在實體法上的依據，有關限購政策出台程序的正當性，也備受關註。
　　先看實體法。目前的法律體系框架下，地方政府以出臺地方規章的方式實現限購，在合法性上並無問題。目前為止限購的城市，無一例外採取這種方式。不過，或許用不了多久，這種情況會改變。日前，十二屆全國人大常委會第十二次會議審議了立法法修正案草案，草案二審稿提出，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的規範。有分析認為，深圳突然限購與此有關，因為上述規定一旦被立法確認，限行、限購、限貸等地方限制性行政手段將不能再“任性”，所以，一些地方要趕在法律修改之前把想限、能限的都限了。當然，這隻是一種猜測，未必一定是事實，但法律修改可能導致的各地“限令潮”，卻非常值得警惕。
　　有一種觀點認為，立法法草案有關規定尚未得到立法確認，地方政府限購談不到違法。“違法”固然談不上，但需要註意的是，立法法草案畢竟代表一定立法傾向，《十八屆四中全會決定》，也有與立法法草案規定幾乎相同的表述:“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。”在削減政府權力、保障公民權益已是大勢所趨的現實下，做任何和大趨勢相左的決策，都需格外慎重。
　　接下來看限購政策的出台程序。之前每個限購的城市，幾乎都有這方面的“硬傷”，深圳也不例外。2011年10月31日，深圳市第五屆人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《深圳經濟特區道路交通安全管理條例》，其中第76條規定，“市政府可採取下列交通擁堵治理措施:(一)實行機動車保有量增量調控……”第86條規定:“市政府及有關部門採取本條例第七十六條規定的措施前，應當公告相關預案，聽取公眾意見。公告征求意見時間不得少於30日”。但“公告相關預案”、“聽取公眾意見”均未兌現。而從公佈到實施僅僅20分鐘的間隔，與“公告征求意見時間不得少於30日”的對比，尤其強烈。
　　關於政府依法決策機制，十八屆四中全會《決定》也作了明確規劃:“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論。”遺憾的是，各地限購政策是如何出台的，當地百姓知之甚少。
　　不可否認，限購對於城市交通通暢、空氣清潔起到了一定作用，然而，如果這樣的成果以政府違法為前提得到，卻得不償失。在依法治國的大背景下，一些地方政府做法非常值得反思。
　　 單雙號限行還有多遠?
　　和限購相關的，是限行。放在這裡一起說，不僅因為二者同是針對機動車，目的同是治理擁堵和污染，更因為政府在限行政策出台、執行中表現出在誠信、守法等方面的欠缺，和限購中的表現有頗多相似之處。一旦限購不能達到預期效果，加大限行力度便是可預見的選擇。
　　2014年12月27日，全國人大常委會分組審議大氣污染防治法修訂草案，其中的第45條引發熱議。該條的表述是:“省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間，並向社會公告。”這被認為是向地方授權限制機動車通行的條款。很多委員表示，該條款屬於不當授權條款，應當予以刪除。有的委員建議，即使保留修改此條款，也必須增加相應的限定條件，而且要明確規定補償措施。總之，立法不能隨便給單雙號限行常態化“開口子”。
　　委員和公眾對於該條可能為單雙號限行常態化“開口子”的擔心，有其現實基礎。一旦這樣的條款得以通過，實行單雙號甚至更嚴格的限行舉措，都不再有任何法律障礙。
　　“恐為限行常態化‘開口子’”，這樣的表述，恰恰反證了那些已實現限行常態化的城市在限行法律依據上的“先天不足”。以北京市為例，從2008年10月1日到現在，尾號限行已實行六年多。2008年9月28日，北京市人民政府發佈的《關於實施交通管理措施的通告》稱，限行依據是“《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市實施辦法》有關規定”，但無論道路交通安全法第39條(公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人採取疏導、限制通行、禁止通行等措施)，還是《北京市實施辦法》第9條(在大氣受到嚴重污染，可能發生危害人體健康和安全的緊急情況下……責令排污單位停產、部分停產、部分機動車停駛)，都是對有關部門特殊情形下臨時限行的授權，卻一直作為常態化限行的依據。2014年1月實施的《北京市大氣污染防治條例》有關規定，同樣不能作為常態化限行的依據。
　　有限行的現實需要，法律授權有必要，但同時，授權有被濫用的危險。這樣的現實下，良法和善治，二者缺一不可。在立法環節，應通過充分發揚民主，保證立法的科學性和嚴密性。對於什麼情況下可以限行、限行到什麼程度，作出盡可能明確的規定。而從現實看，避免限行授權被濫用，執法環節尤為關鍵。在筆者看來，即使大氣污染防治法草案第45條最終得以通過，它仍然是特殊情形下對臨時限行的授權。常態化限行，需要通過更嚴格的程序制定更高位階的法律法規。
　　長期以來，地方政府通過一紙紅頭文件就隨意限購、限行，既有上位法存疑的質疑，也存在不符合程序正義的問題。行政命令式的限行、限購，好處是調控效果立竿見影，但實用主義不能替代依法行政，好心不能替代程序正義。因此，從源頭予以規範勢在必行。　　（原標題：深圳限購引發公共政策反思:正當程序缺失是最大"硬傷"）